In verschiedenen Medien wird derzeit gerne dargestellt, dass die Schweiz hochkant aus dem Schengen-Abkommen fliegt, wenn sie das einfältige EU-Waffenrecht nicht übernimmt. Aber mit Verlaub, internationale Verträge sind doch keine Box-Arena, sondern vielmehr ein Strategiespiel – aber es geht ums Gewinnen oder Verlieren. Der Rechtsdienst unseres Supporters PROTELL hat untersucht, welche direkten Auswirkungen die Nicht-Übernahme einer Weiterentwicklung des Schengen-Besitzstandes auf die internationalen Beziehungen und Abläufe haben wird. Grund genug, daraus einen ganzen Artikel zu verfassen. Um das Fazit schon vorneweg zu nehmen: Ganz so einfach ist ein Ausschluss der Schweiz aus dem Schengen-Abkommen nicht und nach ernsthafter Güterabwägung und unter einer nutzenorientierten Gesamtbetrachtung wohl auch äusserst unwahrscheinlich.

Was passiert eigentlich, wenn die Schweiz die Weiterentwicklung des Schengen-Besitzstandes nicht übernimmt?

In der Botschaft des Bundesrates war 2004 folgendes zu lesen «[…] Lehnt die Schweiz die Übernahme eines neuen Rechtsakts oder einer neuen Massnahme ab, kommt ein spezielles Verfahren zur Anwendung, das zur Aussetzung oder gar Beendigung der Zusammenarbeit führen kann. […] Im Rahmen von Schengen [führt dies] zur Beendigung des [Schengen-]Assoziierungsabkommens, es sei denn der [Gemischte Ausschuss] beschliesst – nach sorgfältiger Prüfung aller Möglichkeiten zur Fortsetzung des Abkommens – innerhalb von 90 Tagen etwas Anderes; drei Monate nach Ablauf dieser neunzigtägigen Frist wird die Zusammenarbeit automatisch, d.h. ohne dass dafür noch ein formeller Beschluss der EU notwendig ist, beendet.» (Quelle: Botschaft des Bundesrates zur Genehmigung der «Bilateralen II», BBl 2004 5965, S. 6133 f.)

Das liest sich definitiv anders, als die derzeit medial eher gebräuchliche Formulierung: «Bei Nichtübernahme droht der Schengenrauswurf!» Abgesehen davon, werden Länder, die ja «Freunde sind», nicht einander irgendwo «rauswerfen», sondern man verhandelt heute. Abgesehen davon setzen auch andere Schengen-Länder das Abkommen nicht auf Punkt und Komma um – doch wir sollten jetzt nicht auf andere zeigen, das ist Kinderkram.

Vor der Schengen-Abstimmung 2005 stand im Abstimmungsbüchlein: «Ein Referendumskomitee befürchtet einschneidende Beschränkungen in unserem Waffenrecht. Diese Befürchtung ist unbegründet. Der Bundesrat ist den Anliegen der Waffen- und Schützenverbände entgegengekommen. Notwendig sind aber Mindestregeln gegen den Waffenmissbrauch. Es ist gerechtfertigt, dass der Waffenerwerb unter Privaten den gleichen Bedingungen unterliegt, die bereits für den kommerziellen Handel gelten. Nach wie vor braucht es jedoch für den Erwerb einer Waffe keinen Bedürfnisnachweis. Ein zentrales Waffenregister ist nicht nötig und Armeeangehörige dürfen ihre Waffe weiterhin zu Hause aufbewahren» (Quelle: Abstimmungsbüchlein zur Schengen-Abstimmung vom 5. Juni 2005)

Gründe, gegen den Schengen-Vertrag zu opponieren, gibt es tatsächlich

Nun haben wir ja aber die Situation, dass die EU-Waffenrichtlinie weit über «Mindestregeln gegen den Waffenmissbrauch» hinausgeht, in dem sie der Terrorbekkämpfung dient und ein Bedürfnisnachweis entsteht sowie nicht nur ein zentrales Waffenregister entstehen soll, sondern gar ein automatischer Informationsaustausch über Waffenbesitz(er) mit EU-Ländern. Auch mit solchen, die es – gelinde gesagt – mit dem Datenschutz wahrscheinlich nicht ganz so genau nehmen, wie wir in der Schweiz. Wenn das keine Gründe sind, gegen den Schengen-Vertrag zu opponieren, welche dann?

Interessant ist auch, dass vor der Abstimmung zum von Schengen vorgesehenen biometrischen Pass 2009 folgendes im Abstimmungsbüchlein stand: «Die Schweiz arbeitet an der Weiterentwicklung des Schengen-Rechts mit. Beschliesst die EU Neuerungen wie beispielsweise den E-Pass, muss die Schweiz entscheiden, ob sie diese übernehmen will. Lehnt sie ab und kann sie sich mit allen 27 EU-Staaten nicht binnen 90 Tagen auf eine Lösung einigen, wird die Schengen-Dublin-Zusammenarbeit mit der Schweiz beendet.»
(Quelle: Abstimmungsbüchlein zur Abstimmung über den biometrischen Pass vom 17. Mai 2009)

Wichtig ist dabei das Wort «alle». Wenn die Schweiz die EU-Waffenrichtline in wesentlichen Teilen nicht übernimmt, so darf kaum erwartet werden, dass alle 27 EU-Staaten einstimmig einen «Rauswurf» der Schweiz beschliessen. Schliesslich gibt es noch das eine oder andere Zusatzinteresse, deren Bedeutung über die «Firearms Directive» hinausgeht.

Wer profitiert, wenn die Schweiz bei Schengen nicht mehr mitmachen würde?

Man beachte die unterstrichenen Formulierungen in der Broschüre «Schengen/Dublin kurz erklärt» des zuständigen Integrationsbüros des Bundes aus dem Jahr 2011. Auch das klingt gar nicht danach, als könne man die Schweiz mir nichts, dir nichts «rauswerfen». «Die Schweiz entscheidet bei jeder Weiterentwicklung des Schengen/Dublin-Rechts, ob sie den neuen Rechtsakt übernimmt und wenn nötig in schweizerisches Recht umsetzt. Für die Umsetzung steht ihr in der Regel eine Frist von bis zu zwei Jahren zur Verfügung. Dies ermöglicht es ihr, die schweizerischen Entscheidungsverfahren anzuwenden, inklusive einer allfälligen Referendumsabstimmung. Lehnt die Schweiz die Übernahme einer Schengen/Dublin-Weiterentwicklung ab, suchen die Vertragsparteien gemeinsam nach einer angemessenen Lösung für die Weiterführung der Zusammenarbeit. Sollte es keine Einigung geben, kommt es zu einer Beendigung der Schengen/Dublin-Zusammenarbeit als Ganzes.» (Quelle: «Schengen/Dublin kurz erklärt», Hrsg:, Integrationsbüro EDA/EVD, 2011)

Und tatsächlich, auch im Schengen-Abkommen finden sich diese durchaus verfünftig klingende Modi. Dem Bundesrat und den Medien Angstmacherei vorzuwerfen, scheint nach Prüfung der Originaltexte durchaus angebracht:

«Der Rat notifiziert der Schweiz unverzüglich die Annahme der Rechtsakte oder Massnahmen nach Absatz 1 [=Weiterentwicklung des Schengen-Besitzestandes], auf die die in diesem Abkommen vorgesehenen Verfahren angewendet wurden. Die Schweiz entscheidet, ob sie deren Inhalt akzeptiert und in ihre innerstaatliche Rechtsordnung umsetzt. (…)» (Art. 7 Abs. 2a Schengen-Abkommen)

«Wird ein Referendum ergriffen, so verfügt die Schweiz für die Notifizierung über eine Frist von höchstens zwei Jahren ab der Notifizierung durch den Rat.» (Art. 7 Abs. 2b Schengen-Abkommen) «Für den Fall, dass: (…) die Schweiz die Notifizierung nicht nach Ablauf der Referendumsfrist oder, im Falle eines Referendums, innerhalb der in Absatz 2 Buchstabe b) vorgesehenen Frist von zwei Jahren vornimmt oder von dem Zeitpunkt an, der für das Inkrafttreten des betreffenden Rechtsakts oder der betreffenden Massnahme vorgesehen ist, nicht für die vorläufige Anwendung nach Absatz 2 Buchstabe b) sorgt; wird dieses Abkommen als beendet angesehen, es sei denn, der Gemischte Ausschuss beschliesst innerhalb von 90 Tagen nach sorgfältiger Prüfung der Möglichkeiten zur Fortsetzung des Abkommens etwas anderes. Die Beendigung dieses Abkommens wird drei Monate nach Ablauf der Frist von 90 Tagen rechtswirksam.» (Art. 7 Abs. 4 Schengen-Abkommen)

Offenbar kommt nun diesem «Gemischten Ausschuss» eine gewisse Bedeutung zu, es dürfte sich also lohnen, zu wissen, was für ein Gremium das ist: «Die Gemischten Ausschüsse setzen sich aus Vertretern der Vertragsparteien zusammen und kommen auf Initiative ihres jeweiligen Vorsitzenden oder auf Antrag eines ihrer Mitglieder auf unterschiedlicher Ebene zusammen. Der Gemischte Ausschuss Schengen besteht aus den Mitgliedern des EU-Rates, der EG-Kommission und Vertretern des Bundesrates.» (Quelle: PETERS/JUNG, Öffentlich-rechtlicher Rechtsschutz im Zusammenhang mit den Bilateralen II, AJP/PJA 8/2005, S. 967)

Fazit

Wenn die Schweiz eine Weiterentwicklung des Schengen-Besitzstandes ablehnt (etwa, weil dagegen das Referendum ergriffen wurde und die Vorlage an der Urne abgelehnt wird), so gibt es keine Guillotine-Klausel, die also andere Verträge kappen würde. Das ist sehr wichtig zu wissen. Vielmehr wird nach der juristischen Phase des Referendums wieder eine politische Phase von 90 Tagen eingeleitet: in dieser Phase haben die Parteien (die EU und die Schweiz) Gelegenheit, wieder zu verhandeln und einen politischen Entscheid zu fällen. Insbesondere können sie dann eine Ausnahme für die Schweiz beschliessen. Diese Ausnahme kann dann so lauten, dass die Übernahme der Waffenrichtlinie nicht von der Schweiz erwartet wird und dass sie trotzdem Mitglied von Schengen bleiben kann. Das Volk hat das letzte Wort zur Verschärfung des Schweizer Waffenrechts. In Bezug auf Schengen liegt das Heft dann allerdings wieder bei den Politikern.

Von einem drohenden «Rauswurf» zu sprechen, ist nach gründlicher Prüfung also nichts als Panikmacherei von Verschärfungsbefürwortern, die sich derzeit im Sonnenschein der EU vergnügen. Was aber auch die «Plattform für ein zukunftsfähiges Waffenrecht» wissen sollte: Wo viel Licht ist, gibt es eben auch viel Schatten.